Кыргызстан
Вернутся назад
Развитие политики об универсальном доступе в Кыргызской Республике
Развитие политики об универсальном доступе в Кыргызстане происходил в формате «общественной политики», который является одним из наиболее эффективных инструментов выработки государственной политики, позволяющей учитывать интересы разных общественных групп в процессе принятия политических решений.
Актуальным вопросом, требующим обсуждения, стало решение о создании по инициативе Правительства КР Фонда универсального обслуживания при Правительстве. Предполагалось, что в этом фонде будут аккумулироваться финансовые средства, взимаемые с операторов связи, которые в последующем будут направляться на обеспечение гарантированного государством минимума услуг связи для населения. Предложенная схема создания и управления фондом вызвала серьезные возражения со стороны представителей бизнес-структур и экспертов, работающих в сфере экономики и управления.
Значение телекоммуникаций для жизнедеятельности отражается и в стремлении многих государств обеспечить равный доступ пользователей к сетям и услугам электросвязи общего пользования. Объем и характер доступных телекоммуникационных услуг, гарантированных государством (универсальных услуг), различаются в разных странах и зависят как от политики государства и экономических возможностей страны, так и от инфраструктурных ресурсов территории. Определение своего набора универсальных услуг, адекватного сегодняшним возможностям страны, является актуальной задачей для Кыргызстана. В этом отношении чрезвычайно важно выдержать баланс стратегических приоритетов, включающих экономическое развитие и построение социального государства, гарантирующего гражданам предоставления минимума услуг, необходимых для их жизнедеятельности.
Генеральное направление экономических реформ в Кыргызстане – уход государства из экономического пространства, развитие института частной собственности и механизмов рыночной конкуренции. При этом государство пытается сохранить целый ряд социальный обязательств перед своими гражданами. Таким образом, и в экономическом, и в политическом пространстве республики, помимо государства, возникают новые участники, от которых зависит дальнейшее развитие ситуации. Это два новых сектора – общественный и частный, постепенно осознающие свои интересы и понимающие необходимость их продвижения и защиты. Учет этих интересов, определение их позиций и возможностей становятся на сегодняшний день актуальной задачей при формировании стратегических целей и принятии политических решений.
Таким образом, в Кыргызской Республике через общественные и открытые обсуждения определены возможные подходы к выработке политики об универсальном доступе и механизмов реализации с учетом позиций всех заинтересованных сторон.
Традиционно выделяют две причины, по которым возникают проблемы при обеспечении телекоммуникационных услуг:
До сих пор максимальная широта доступа к услугам электросвязи обеспечивалась за счет существования государственной монополии в секторе связи, в частности, за счет тарифной политики отраслеобразующего предприятия АО «Кыргызтелеком». Сегодня в связи с приватизацией сектора возникает необходимость выработки новых подходов, ответственность за реализацию которых должна разделяться всеми заинтересованными сторонами. Если раньше государство за счет механизмов прямого влияния могло одновременно выполнять и экономические, и социальные, и регуляторные функции, то в настоящий момент актуальным становится обсуждение тех средств и действий, которые будут способствовать достижению стратегической цели построения информационного общества в стране и не будут противоречить развитию сектора связи в целом.
Доступность телекоммуникационных услуг в Кыргызстане
Проявление проблем в сфере обеспечения доступности телекоммуникационных услуг можно рассматривать через призму трех характеристик:
-
техническая доступность качественных услуг (могут ли потребители приобретать услуги, если они располагают необходимыми средствами);
-
экономическая доступность услуг (возможность для потребителей позволить такие услуги);
-
сформированность потребности в телекоммуникационных услугах и уровень информационной культуры потребителя (возможность эффективно использовать имеющиеся услуги).
Данный подход позволяет выделить в сложившейся ситуации существенные моменты:
-
Высокая концентрация телекоммуникационных услуг в столице. 80% объема ИКТ-услуг предоставляется в г.Бишкеке, где проживает 20% населения страны; 20% в регионах (из них половина также в городах), где его численность составляет 80%. Из 176 частных провайдеров телекоммуникационных услуг 154 лицензии (87,5%) на деятельность получены в г.Бишкеке.
-
Низкая плотность телефонных сетей в сельской местности. Телефонная плотность в сельской местности составляет 1,5–2%, что практически в 4–5 раз меньше среднереспубликанского уровня (8%) и в 12–16 раз ниже столичного показателя (25%). В республике не телефонизировано более 500 сельских населенных пунктов (около 30%), в которых проживает 8% населения страны. Сельские телефонные сети, как правило, аналоговые.
-
Региональные диспропорции в развитии сети Интернет. Стоимость услуг Интернета по сравнению с 1994 г. снизилась в 10 раз, сотовой связи (по сравнению с 1998 г.) практически в 3 раза, и тем не менее они остаются мало доступными для большинства населения (табл.2). За эти годы средняя заработная плата населения сократилась в два раза и более 80% населения имеет доходы на уровне и ниже минимального потребительского бюджета. В связи с тем что уровень распространения бедности в регионах существенно выше, то чем дальше от столицы, тем уже круг клиентов, что делает для провайдеров работу невыгодной на условиях прямого рыночного регулирования.
-
Низкое качество предоставляемых услуг. Развитие телекоммуникаций первоначально идет из столицы, а в регионах связь представляют партнерские либо дочерние предприятия. Качество предоставляемых услуг в регионах при этом значительно ниже (устойчивость мобильной связи, качество передачи теле- и радиосигналов и др.)
-
Высокие тарифы на телекоммуникационные услуги. Уровень покупательской способности населениясерьезно влияет на ситуацию, отражаясь на снижении числа потенциальных потребителей телекоммуникационных услуг. Высокие тарифные ставки международных и междугородных услуг (несмотря на проводимую реструктуризацию тарифов на услуги местной, международной и междугородной связи) ограничивают доступ для многих кыргызстанцев.
-
Недостаточно широкое распространение беспроводных средств связи. Другие средства связи, помимо фиксированной телефонной связи, используются редко и не всегда эффективно. В то же время природно-экономические характеристики республики делают использование мобильной радиосвязи особенно привлекательными. Возможности расширения доступа на основе этих технологий практически не рассматриваются.
-
Низкий спрос на телекоммуникационные услуги в сельской местности. Характер экономической и хозяйственной деятельности в сельских регионах республики не подразумевает активное использование телекоммуникационных услуг. Большая часть субъектов этой деятельности – крестьянские хозяйства, которые продают произведенные продукты на ближайших рынках. Возможности получения информации, например, о ценах или спросе на те или иные товары не используются местными жителями. С одной стороны, большинство из них не осознает выгод, которые создаются этими возможностями, с другой - при отсутствии телефона или доступа к Интернет эту информацию сложно получить технически. В итоге спрос на телекоммуникационные услуги в сельской местности невысок, а в отдельных населенных пунктах республики ниже районного масштаба (на фоне прироста по всей республике в 2002 г. используемой емкости около 3500 номеров) уровень сельской телефонизации за последние годы даже снизился.
-
Низкая информированность населения о возможностях телекоммуникационных услуг. Несмотря на физическое присутствие в регионах представительств компаний-провайдеров, многие не пользуются их услугами не только по причине высокой стоимости и их качества, но просто потому, что не осведомлены о существующих возможностях.
Инвестиции в развитие инфраструктуры связи и ИКТ в отдаленных регионах КР сегодня не могут быть обеспечены рыночными механизмами из-за высоких затрат и низкой платежеспособности населения. Соответственно продвижение услуг в регионы должно быть организовано целенаправленно. Это понимают представители государственного сектора и бизнес-структур.
Позиция сектора государственного управления
Основание подхода – выполнение государством социальных функций по обеспечению равных возможностей доступа к телекоммуникациям для всех граждан Кыргызстана. Концепция универсальности пока не сформирована целостно. Не рассмотрен широкий спектр возможных инструментов государственного и экономического регулирования в этой сфере. Основное содержание предложений: часть дохода отрасли (3% от выручки всех операторов электросвязи, полученной от оказания услуг связи) должна быть перераспределена в Фонд универсального обслуживания для расширения доступа к телекоммуникационным услугам в сельских населенных пунктах. Средства Фонда универсального обслуживания предполагается направить в первую очередь на:
-
развитие телекоммуникационных сетей сельских нетелефонизированных населенных пунктов;
-
строительство, ремонт производственных зданий, приобретение технических средств и оборудования сетей сельской связи;
-
выплату членских взносов Кыргызской Республики в международные и региональные организации электросвязи.
Мотивацией для введения фактически дополнительного налога является высокая доходность отрасли, для развития которой государством были созданы благоприятные условия.
Позиция частного сектора
Позиция операторов телекоммуникационных услуг в целом не противоречит позиции государственного сектора, бизнес-структуры не отказываются от социальной ответственности и готовы взять на себя определенные обязательства по расширению доступа к услугам, в том числе и в отдаленных регионах. Расхождения лежат в выборе средств и механизмов, обеспечивающих расширение доступа. Предложенный Министерством транспорта и коммуникаций КР вариант Фонда универсального обслуживания рассматривается как экономически неэффективный и противоречащий развитию рынка телекоммуникационных услуг. По мнению представителей бизнес-структур, реализованный ранее 2007 г. предложенный МТК КР вариант Фонда универсального обслуживания негативно отразится на развитии всей телекоммуникационной отрасли.
Фонд финансирования универсальных услуг уже прошел проверку в ряде стран. Однако наиболее успешные модели таких фондов характеризуются рядом условий: концептуальной проработанностью подхода, строгим регламентом исполнения и привлечением целевых государственных субсидий из национального бюджета (Чили, Перу) либо государство выстраивает стратегический альянс с бизнес-сектором и обеспечивает условия для расширения его деятельности в сельской местности (Эстония).
Кыргызстанская концепция фонда отличается от лучших мировых практик и может оказать отрицательное влияние на кредитоспособность служб электросвязи. Фонд предполагается финансировать за счет фиксированных взносов всех операторов связи в размере 3% от выручки без привязки размера взносов к программе расходов и ее продолжительности.
Предложенная МТК КР модель Фонда универсального обслуживания не предполагает компенсации убытков, возникших вследствие предоставления услуг в областях с высоким уровнем издержек, так и убытков от предоставления услуг льготным категориям пользователей. Вместо этого она предполагает финансирование развития сельских сетей, что послужит лишь расширению объема убыточной деятельности для служб электросвязи. В то же время компенсирование убыточной деятельности служб электросвязи будет разрешено за счет введения более высоких цен на присоединение и пропуск трафика. У разных операторов связи цены возрастут от 2 до 4% в зависимости от принципа исчисления налога (местный или НДС).
С точки зрения мировой практики, последнему механизму не хватает прозрачности и он не согласуется с либеральной моделью телекоммуникационного рынка.
Помимо экономической нецелесообразности, создание фонда противоречит действующему в КР законодательству, так как неясна правовая природа обязательных отчислений в резерв универсального обслуживания. Фонд универсальной услуги - вещь нужная, но способ взимания средств отвечает всем признакам налога. Тогда как в соответствии с действующим Налоговым кодексом таковой налог не относится ни к общегосударственным, ни к местным налогам.
В качестве конструктивных подходов предложены:
-
Варианты обеспечения нетелефонизированных сельских населенных пунктов беспроводной связью, предполагающие более низкие затраты на создание и поддержку инфраструктуры. Подготовлены расчеты по обеспечению радиосвязью населенных пунктов Чуйской области. Рассматриваются возможности использования сотовой связи, технические характеристики которой обеспечивают покрытие до 70% территории страны (в данном случае встают вопросы о том, каким образом могут быть компенсированы затраты провайдеров сотовой связи при поддержании ими цен для переговоров по телефону-автомату на уровне, соответствующем экономическим возможностям населения, и проведении сравнительного анализа затрат на реализацию различных подходов).
-
Создание на добровольной основе общественного фонда «Информационное будущее» на средства бизнес-структур, представляющих не только сектор связи, но и банки, информационные компании, СМИ и др. Мотивацией в данном случае выступает стратегическая заинтересованность в формировании потребителя и расширении рынка. В рамках фонда предполагается осуществлять три направления деятельности: предоставление пакета телекоммуникационных услуг, обучение и информационная поддержка. Для реализации проектов по созданию сельских пунктов общественного доступа типа телекоттеджей и телеклубов (Венгрия, Эстония), позволяющих воспользоваться современным набором телекоммуникационных услуг жителям регионов республики и совмещающих образовательные, коммуникационные, информационные, консалтинговые и другие функции, предполагается привлечь инициативы и ресурсы местных сообществ. Поддержка будет обеспечиваться только тем населенным пунктам, которые проявят активность. Форма собственности – частная, общинная, собственность айыл окмоту, др. – не имеет значения, важна состоятельность схемы самостоятельной поддержки созданной инфраструктуры в дальнейшем.
-
Третий подход предполагает привлечение средств крупных международных доноров для создания современных пунктов телекоммуникации типа клубов и телекоттеджей.
-
Возможность участия операторов связи в покрытии расходов на выплату членских взносов Кыргызской Республики в международные и региональные организации электросвязи при уточнении необходимой суммы и определении механизмов сбора средств и квалификации расходов операторов.
Позиция потребителей услуг
До сих пор дискуссии по поводу расширения доступа телекоммуникационных услуг велись без учета позиции потребителей. С одной стороны, выяснять позицию потребителей на местах достаточно сложно, в том числе из-за низкого уровня информационной культуры и узких представлений о спектре возможностей телекоммуникации. С другой - предлагать населению услуги, в которых оно не нуждается и за которые не намерено/не имеет возможности платить, вряд ли целесообразно.
Среди потребителей, заинтересованных в развитии телекоммуникаций в сельской местности, можно выделить три типа:
-
Международные и местные сетевые общественные организации (Программа смягчения бедности и Программа децентрализации ПРООН, Программа развития горных территорий, Центры поддержки гражданского общества др.), реализующие долгосрочные проекты в селах и заинтересованные в стабильной связи с ними. Готовы вкладываться организационными (иногда финансовыми) ресурсами для обеспечения телекоммуникациями местных сообществ, в которых они осуществляют социальную мобилизацию населения, оказывать консультационные услуги и реализовывать образовательные схемы.
-
Главы отдельных айыл окмоту, общинные организации, локальные общественные организации, инициативные группы, некоторые образовательные учреждения, проявляющие высокую активность и готовые вкладывать собственные ограниченные финансовые и материальные средства, привлекать грантовую поддержку в развитие телекоммуникационной инфраструктуры в местных сообществах. Нуждаются в квалифицированной информации о возможностях и стоимости реализации на их территории разных вариантов телекоммуникационных проектов, консультациях по дальнейшему обеспечению устойчивости подобных проектов, образовательной поддержке, направленной на расширение представлений о возможностях информационно-коммуникационных технологий в хозяйственной деятельности, получении образования, организации досуга и др.
-
Собственно население, которое в разных регионах различно оценивает актуальность проблемы отсутствия связи (и не всегда как первоочередную) и возможности информационных технологий в своей жизни, небольшая часть которого готова оплачивать индивидуальные телефонные услуги на уровне или чуть выше существующих цен АО «Кыргызтелеком». Распространение бедности в сельской местности выше, что приводит к необходимости рассмотреть возможность введения позиции «коллективного потребителя». То есть во многих селах 1-2 телефонных номера с общественным доступом могут содержаться всем местным сообществом.
Вернутся назад
|
EiPN в мире
Азербайджан – «Аналитический центр информационной политики» www.gipi.az |
Беларусь – «Innovation Research Support Foundation» (IRSF) |
Грузия |
Казахстан- «Фонд развития информационно-коммуникационных технологий» |
Кыргызстан –«Гражданская Инициатива Интернет Политики» www.internetpolicy.kg |
Молдова – «Институт информационной политики» |
Россия –«Фонд гражданских Инициатив в Политике Интернет» www.internetpolicy.ru |
Таджикистан — «Гражданская Инициатива Политики Интернет» www.cipi.tj |
Узбекистан |
Украина- Молодежная общественная организация «Прайвеси Юкрейн» www.internetrights.org.ua |
|
